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互联网周刊:从电子政务深入理解信息化
http://tech.QQ.com  2008年05月21日13:49   腾讯科技    评论0

工业化生产方式与信息化的生产方式,存在本质区别,是两次现代化,是从前一次现代化通过质变转向后一次现代化。

5月9日在北京点击查看北京及更多城市天气预报大学政府CIO班上讲课,题目是《信息化内涵与作用》。其中有一半内容是“从电子政务深入理解信息化”,下面根据讲课记录整理补充成文,供更多人参考。

电子政务是信息化的一个子集,从电子政务理解什么是信息化,我们可以把问题简化和缩小为公共产品的生产方式问题。

生产方式是生产力和生产关系的综合。生产力是人与自然关系,生产关系是人与人关系。也就是说,从生产方式角度看问题,就等于把问题还原回人与自然,人与人的关系问题。

工业化是一种生产方式,信息化是另一种生产方式。私人产品有生产方式问题—是用工业化方式生产,还是用信息化方式生产;公共产品也有生产方式问题,因为政府提供的是公共产品,它也有用工业化方式服务与用信息化方式服务的比较问题。

接下来要问的是,工业化生产方式与信息化生产方式有什么区别,它们属于同一次现代化,还是两次现代化。意思是,如果认为属于同一次现代化,等于认为它们之间是量变的关系;如果认为不属于同一次现代化,而分属于两次现代化,意思是说它们之间是质变的关系。可以说,这个问题是没有取得共识的。我认为,工业化生产方式与信息化的生产方式,存在本质区别,是两次现代化,是从前一次现代化通过质变转向后一次现代化。

电子政务不同于一般信息化,它的特殊性在于政务。政务就是指公共行政。对于电子政务中的政务,也就是公共行政来说,对它的生产方式,该从哪里入手研究呢?换句话说,公共品生产方式的起点在哪里呢?

如何在公共行政起点上区分工业化与信息化的本质不同

1、第一个标准是看政治与行政二分关系

由威尔逊、古德诺总结提出的政治与行政二分,是工业化行政的逻辑起点,也是公共品的工业化生产方式的逻辑起点。它相当于经济中的市场与企业二分,是斯密揭示的专业化分工这一工业化特征在公共行政领域的典型体现。行政作为公共产品的迂回生产部门,从自然政治状态中分离出来成为专业化的部门,是公共行政体现工业化特征的标志。萨维称之为“工业社会的政府组织模式”。而随着工业化完成,信息化行政日益倾向于使行政复归政治,公共行政越来越多地开始具有非行政特点,向着政治的本原复归,我们称之为以人为本。意思是不要以官为本,不要以行政为本,不要搞官本位,要牢记为人民服务的政治宗旨。

工业化政务(公共品生产方式)的特点,是服务者与被服务者,通过中间的官僚,迂回管理,因此要强化政治与行政二分;信息化政务(公共品生产方式)的特点,是通过治理系统,加强服务者与被服务者直接贴近的管理,因此要弱化政治与行政的二分。

2、第二个标准是看行政内职能与流程的关系

以职能为核心,效能的反映是管理的边际成本递增;以流程为核心,效能的反映是管理的边际成本递减。对“电子政务提高效率”这种说法,我个人很有看法。这个说法不错,但也不对。这种说法存在的一个显著毛病是,它不能区分工业化与信息化的本质区别,甚至不能直接评价出二者绩效的高低。在效能曲线的图解中,我们可以很直观地看出这一点。在边际成本递增曲线与边际成本递减曲线交点(临界点)外,曲线上任取四个点ABCD,代表四种效率状态。电子政务在交点前C的效率状态,并不比传统政务效率D高;而交点后形势相反。说明要进行区分,必须观察效率的变化率,而不是效率本身。

公共品生产方式的不同,可以从成本与收益(以管理范围扩大代表)之间的微分关系观察到。工业化政务的效率“微分”关系是,边际成本递增,边际收益递减;而信息化政务的效率微分关系是,边际成本递减,边际收益减增。两种生产方式中,管理层次与管理幅度之比的变化率—切线的斜率(代表曲线向上向下的方向)不同。

不同的电子政务模式,代表不同的公共品生产方式

不同的政务模式,代表不同的公共品生产方式。第一次现代化的政务模式(边际成本递增的公共行政方式)有两种,一是韦伯官僚制(大政府模式),二是公共选择模式(小政府模式);第二次现代化的政务模式(边际成本递减的公共行政方式)有两种,一是新公共管理模式(流程再造模式),二是新公共行政模式(以人为本模式);最后还有一种是后现代公共行政模式(个性化模式)。

模型一:传统官僚制(韦伯制)的电子政务

从尼斯坎宁模型中,我们提炼出一个最重要的简化的效率特征:公共产出的边际成本递增与边际收益递减。这是一般官僚制效能的本质特征。也就是说,它不光是传统官僚制,即韦伯官僚制效能的本质特征,也是现代官僚制,即公共选择官僚制的本质特征。与现代官僚制相区别,传统官僚制具有“大政府”的特征。

韦伯官僚制的绩效特点,也就是它所追求的效率,是产出的增加,并非成本的减少。主要有三大特点或问题:第一,传统官僚制片面强调行政系统“产出”最大化,单纯从公共产品供给角度理解公共管理;第二,忽视对行政成本的控制,表现为财政预算约束软化的特点;第三,片面理解行政效率,认为效率就是提高行政系统的“产出”。

与韦伯官僚制对应的电子政务,是技术型电子政务。第一,可以比较清楚地表示电子政务的投入,但忽视了分析电子政务的产出;第二,指标测评时具有投入越多,评价越高的特点;第三,在投入与产出之间,往往以不可知的效率黑箱为由,回避解释技术与业务或“电子”与“政务”之间的内在逻辑联系。

模型二:现代官僚制模式电子政务

现代官僚制模式的理论基础是公共选择理论。这种政府运作的根本的效率特征与尼斯坎宁模型一样:公共产出的边际成本递增与边际收益递减。与传统官僚制相区别的第一个不同在于,韦伯官僚制强调“大政府”,公共选择模式强调“小政府”;第二个不同在于,现代官僚制及其电子政务的成本曲线的起点不同。

与现代官僚制对应的电子政务,是管理型电子政务。在电子政务的策略选择上,与现代官僚制模式相适合的原则,就是通过实施电子政务,利用现代信息技术的手段,加强行政管理,建设有效益的政府。比如,强调通过电子政务,扩大财政收入,减少财政浪费,提高政府办公效率,提高政府公共产出,降低政府运行成本。

模型三:流程再造模式的电子政务

流程再造模式的理论基础是新公共管理。与官僚制不同,它的边际成本呈递减特征。这是公共管理的工业化性质与信息化性质的本质区别所在。

信息技术是流程再造的工具,它提供了政务边际成本递减的技术效率基础,而边际成本递减的制度基础仍是政务流程再造本身。

流程再造型电子政务,表现为前台一站式服务,后台流程再造,信息整合。流程再造型的策略,其绩效目标一定是结果导向的。结果导向,反映到绩效目标本身,就是追求效能。这里的效能,与效率优位阶段的效能,具有不同的含义,它的含义是管理的边际成本递减。反映在改革的口号上,就是“干得更好,花得更少”。

模型四:参与型的“直接”电子民主

参与型的直接电子民主,理论基础是新公共行政理论。与公共选择模型相反,参与型电子民主模型的效能曲线,体现出来的是边际成本递减和边际收益递增。这反映了新公共行政的流程化的本质特点,从而与公共选择职能化区别开来。

新公共行政的政务流程重组不同于流程再造模式之处在于政治与行政二分关系的扬弃。政务层级的扁平化,要求行政体系中作为中间环节的代议层和代理层的压缩,意味着公民可以通过更加直接地对话、沟通、参与,使公共行政表达和体现民意。意味着工具理性对于目的的回归,体现了以人为本的公民神圣理念。而这种以人为本的公民观,是对于公共选择和新公共管理的公民顾客观的扬弃

新公共行政学派的绩效观,最重要的是从结果(Effectiveness)和公平(Equity)方面,考察公共行政能否促进社会的整体效益和社会公平的进程。这种社会影响也反映在政府的责任(Responsibility)、回应(response)和代表性(Representation)方面,即考察政府是否提高了责任心,对公民的回应力,体现了政府对公民的代表性。

模型五:全面响应型的电子政务

这是一种后现代的公共行政方式,理论基础是后现代公共行政的理念,是全面响应的公共服务。它与新公共行政理念可以说十分接近,所不同惟在体现后现代性特点的如个性化、全面响应等方面。因此,在模型中,我们只是把它当作新公共行政学派需求曲线的向下平移。

后现代公共行政的绩效目标,第一个绩效评估标准:公共行政的话语正当性。第一是“切合语境”标准。第二是对话参与标准。第三是意向性标准。话语分析非常强调个性化选择的作用。第四是体验标准。如果电子政务不能让百姓获得看得见摸得着的体验,是不可能到位的。第五是伦理标准。第二个绩效评估标准:意义融合标准。不能把以条条框框的分割为特征的组织结构的稳定绝对化,而要充分评估组织的自组织、自适应能力。第三个绩效评估标准:分布式标准。电子政务规划好,还是自发好?按照后现代公共行政理论,答案应当是,在进入后现代阶段之前,以树状模式为好;而进入后现代阶段,则以根茎模式为好。

与之对应的电子政务,是全面响应的电子政务。第一,电子政务要以人为本。不光要服务于人民群众的根本利益、长远利益,而且要与人民群众的具体利益、眼前利益有机结合起来,实现个性化的公共服务,为此必须充分发挥信息化先进生产力的带动作用。第二,电子政务要突出创新。创新的最终方向在于从以规则和秩序为核心的传统官僚制,向多元创新的方向发展;第三,电子政务要强调全面绩效。要将现代科学意义上的效率,同信息化意义上的人文社会价值很好结合起来,尤其要在社会条件允许的情况下,向着具体问题具体分析地与人民群众的幸福要求相吻合的方向改进,提高国民幸福指数,建立和谐社会。

我国当前电子政务建设的基本目标,其实是要在转变公共产品和服务的生产方式的过程中,建立起一种“双棱柱型”的行政模式。第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡;第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。这意味着,电子政务不是越先进越好,而是越适合越好。中国特色就体现在发展环境与发展模式的匹配关系上。

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